Monday , 18 November 2019
Home » Opini » Dilema Anggaran Pilkada Serentak

Dilema Anggaran Pilkada Serentak

Abdullah Syafii, ME., anggota KPU Kabupaten Cirebon

Oleh Abdullah Syafi’i, M.E.

Pada 23 September 2020, akan digelar Pemilihan kepala daerah serentak yang mencakup 270 daerah, yakni 9 provinsi, 224 kabupaten, dan 37 kota.

Pilkada serentak kedua kalinya ini digelar di Indonesia setelah yang pertama pada 27 Juni 2018 yang diikuti 171 daerah (17 Provinsi, 39 Kota dan 115 Kabupaten).

Pelaksanaan Pilkada serentak dilandaskan pada UU Nomor 1 Tahun 2015, UU Nomor 8 Tahun 2015 dan UU Nomor 10 Tahun 2016 serta Peraturan Komisi Pemilihan Umum (PKPU).

Pada Pilkada serentak tahun 2018 setidaknya ada lima PKPU yang digunakan dalam Pilkada 2018 lalu.

Kelimanya yakni PKPU Nomor 1 Tahun 2017 tentang Tahapan, Program dan Jadwal Penyelenggaraan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Walikota dan Wakil Walikota Tahun 2018, PKPU Nomor 2 Tahun 2017 tentang Pemutakhiran Data dan Penyusunan Daftar Pemilih dalam Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Walikota dan Wakil Walikota Tahun 2018, PKPU Nomor 3 Tahun 2017 tentang Pencalonan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Walikota dan Wakil Walikota Tahun 2018, PKPU Nomor 4 Tahun 2017 tentang Kampanye Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Walikota dan Wakil Walikota Tahun 2018 dan PKPU Nomor 5 Tahun 2017 tentang Dana Kampanye Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Walikota dan Wakil Walikota Tahun 2018.

Untuk pelaksanaan Pilkada serentak 2020, KPU sudah membuat PKPU 15 Tahun 2019 yang berisi tentang Tahapan, Program dan Jadwal Penyelenggaraan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Wali Kota dan Wakil Wali Kota Tahun 2020.

PKPU 15 tahun 2019 ini ditetapkan untuk melaksanakan ketentuan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Wali Kota menjadi Undang-Undang sebagaimana telah beberapa kali diubah. Terakhir dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Wali Kota menjadi Undang-Undang.

PKPU RI Nomor 15 Tahun 2019 tentang Tahapan, Program dan Jadwal Penyelenggaraan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan/atau Wali Kota dan Wakil Wali Kota Tahun 2020 ditetapkan Ketua KPU Arief Budiman pada 5 Agustus 2019 mulai berlaku 9 Agustus 2019 setelah diundangkan Dirjen PP Kemenkumham Widodo Ekatjahjana dalam Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2019 Nomor 905.

Salah satu masalah utama yang selalu mengemuka dalam proses pelaksanaan Pilkada adalah masalah ketersediaan anggaran untuk proses persiapan dan penyelenggaraan Pilkada yang memakan anggaran cukup besar.

KPU dan Bawaslu sebagai penyelenggara Pemilihan serentak, akan menerima dana hibah dari Pemerintah Daerah untuk melaksanakan pemilihan tersebut melalui Naskah Perjanjian Hibah Daerah (NPHD).

Proses NPHD merupakan proses komunikasi antara penyelenggara pemilu dengan pemerintah daerah dan DPR untuk bersama-sama menyepakati besaran anggaran yang dibutuhkan untuk pelaksanaan Pilkada yang kemudian dituangkan dalam NPHD dengan KPU dan Bawaslu untuk menjamin kesuksesan Pilkada 2020.

KPU RI, dimana KPU Provinsi dan KPU Kab/Kota sebagai penyelenggara Pilkada, sudah membuat Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2019 tentang Tahapan, Program, dan Jadwal Penyelenggaraan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, dan atau Wali Kota dan Wakil Wali Kota Tahun 2020 yang didalamnya memuat ketentuan bahwa 1 Oktober 2019 sebagai batas akhir penandatanganan NPHD.

Baca Juga:  Dewan Prihatin, Anggaran Pendidikan Kota Bandung Turun

Arief Budiman menyatakan, masih ada 61 daerah lagi yang belum melakukan penandatanganan NPHD Pemilu Kepala Daerah 2020. Padahal KPU telah memberikan tenggat waktu hingga 1 oktober 2019, ada 3 provinsi dan 58 kabupaten/kota belum menandatangani NPHD (Sindonews, 7 Oktober 2019).

Rapat koordinasi Kemendagri, Pemda, KPU dan Bawaslu menyepakati diundurnya penandatanganan NPHD. Seluruh Pemda diharapkan menyelesaikan persoalan anggaran sampai batas waktu 14 Oktober 2019 (beritasatu.com, 8 oktober 2019).

Akan tetapi kesepakatan itu juga, sebagaimana disampaikan di halaman web kpu.go.id, masih belum dapat dilaksanakan sepenuhnya, karena sampai 21 Oktober 2019, pada pertemuan yang digagas Kementerian Koordinator Politik Hukum dan Keamanan (Kemenkopolhukam), masih tersisa 18 KPU daerah yang belum mendapat kepastian anggaran Pilkada dan 42 daerah untuk Bawaslu.

Pengaturan mengenai Pendanaan Pilkada diatur dalam UU No. 10 Tahun 2016 tentang Pemilihan Kepala Daerah, Bab XXII, Pasal 166 ayat (1) berbunyi “Pendanaan kegiatan Pemilihan dibebankan pada Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) dan dapat didukung oleh Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”.

Ayat (3) berbunyi “Ketentuan lebih lanjut mengenai pendanaan kegiatan Pemilihan yang bersumber dari Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) diatur dengan Peraturan Menteri”.

Sementara itu UU No. 23 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan Daerah, Bab XI, Pasal 279 ayat (2) menyatakan “Hubungan keuangan dalam penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah, sebagaimana dimaksud ayat (1) meliputi: huruf d berbunyi pemberian pinjaman dan/atau hibah, dana darurat, intensif (fiskal)”. Kedua norma tersebut, secara eksplisit yang memberikan justifikasi NPHD terhadap urusan Pemda.

NPHD merupakan dasar hukum dalam bentuk perjanjian (agreement) antara Pemda dengan Penyelenggara Pemilu, baik Bawaslu maupun KPU. NPHD sebagai pelaksanaan dari ketentuan regulasi UU No. 10 Tahun 2016 tentang Pilkada dan UU No. 23 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan Daerah.

Kedua regulasi tersebut mengatur tentang relasi antara Pemda sebagai fungsi penyedia keuangan daerah, berkoordinasi dengan KPU Daerah, Bersama-sama membahas besaran anggaran yang dibutuhkan untuk persiapan dan penyelenggaraan Pilkada, baik pada tingkat provinsi maupun kabupaten/kota.

Namun dalam praktiknya, besaran anggaran NPHD mengalami dinamika rasionalisasi nominal dalam persetujuan budget NPHD didalamnya setelah dilakukan pembahasan antara KPU Daerah dan Pemda.

Setidaknya ada 8 alasan yang menjadi penyebab tertundanya penandatanganan NPHD selama ini, sebagaimana disampaikan Komisioner KPU RI, Pramono Ubaid.

Pertama, adanya kepala daerah yang masih berada di luar kota atau daerah lain untuk jangka waktu yang agak lama, dengan berbagai alasan seperti pendidikan, pelatihan maupun perjalanan dinas lainnya ataupun karena urusan keluarga.

Kedua, mengenai ketersediaan APBD yang minim sedangkan usulan dari KPU untuk Pilkada 2020 ada yang mencapai dua hingga tiga kali lipat dibandingkan Pilkada 2015 karena adanya kenaikan honor badan ad hoc seperti, PPK, PPS dan KPPS serta adanya perubahan besaran biaya untuk keperluan logistik pemilu.

Ketiga, masih dalam tahap rasionalisasi menentukan besaran anggaran yang dibutuhkan untuk keperluan Pilkada 2020 dengan pihak Pemda. Pembahasan besaran anggaran antara KPU Daerah dengan Pemda biasanya memerlukan kesamaan persepsi sehingga anggaran yang diajukan rasional, efektif dan efisien sesuai dengan kebutuhannya.

Baca Juga:  Dewan Prihatin, Anggaran Pendidikan Kota Bandung Turun

Keempat, masih terdapat Pemda atau anggota DPRD yang memiliki pemahaman berbeda dengan rincian anggaran yang diusulkan KPU, hal itu terjadi disebabkan adanya perkembangan regulasi.

Kelima, penataan dan Administrasi Pemerintahan Daerah (PAPD) masih dalam tahap melakukan rasionalisasi ulang terhadap usulan NPHD yang disampaikan KPU Daerah.

Keenam, belum disampaikan rincian detil usulan Rencana Anggaran Biaya (RAB) ke DPRD oleh KPU. Sehingga, menurut Pramono, memberikan peluang keragu-raguan terhadap usulan yang dimaksud.

Kondisi ini terjadi sebelum 1 Oktober 2019. Tapi pasca 1 Oktober 2019 sebagian dari mereka sudah menguraikan secara lebih detil untuk bisa sama-sama memahami kebutuhannya.

Tujuh, masih ada ketidaksepakatan terkait penomoran NPHD apakah ditandatangani sekali atau lebih. Ketua KPU RI mengatakan terdapat beberapa daerah yang masih bingung memahaminya jika tahun anggaran 2019 menandatangani NPHD, dan pelaksanaan di tahun 2020.

Terlambatnya NPHD sudah terjadi pada pelaksanaan pilkada-pilkada sebelumnya. Berbagai permasalahan yang menjadi penyebab terlambatnya penandatanganan NPHD dikarenakan anggaran pelaksananaan Pilkada menjadi tanggung jawab daerah melalui APBD, sehingga KPU Daerah, sebagai penyelenggara Pilkada, harus secara intensif melakukan komunikasi dan lobi dengan pemda dan DPRD untuk dapat menyakinkan mengenai kebutuhan anggaran pilkada, sehingga pilkada dapat dilaksanakan sesuai aturan serta berjalan secara efektif dan efisien.

Pilkada dengan Anggaran APBN

Pengaturan mengenai penganggaran pelaksanaan pilkada mengalami dinamika yang cukup panjang. Usulan pendanaan Pilkada melalui APBN sempat mengalami perdebatan politik dan hukum yang cukup intensif, sehingga pada akhirnya Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono, pada tanggal 2 Oktober 2014 mengesahkan Undang – Undang No. 1 Tahun 2015 tentang Penatapan Perpu No.1 tahun 2014 tentang pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang-undang.

Pada pasal 166 menyatakan,“Pendanaan kegiatan Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan dapat didukung melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan“

Akan tetapi setelah Pemerintahan berganti, Presiden Joko Widodo, pada tanggal 18 Maret 2015 mengesahkan UU No. 8 Tahun 2015 tentang Perubahan UU No. 1 Tahun 2015 yang di antaranya mengubah ketentuan pasal 166 menjadi: “Pendanaan kegiatan Pemilihan dibebankan pada Anggaran Pendapatan Belanja Daerah dan dapat didukung oleh Anggaran Pendapatan Belanja Negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”

Presiden Joko Widodo pada tanggal 1 Juli 2016 mengesahkan UU No. 10 tahun 2016 tentang perubahan kedua UU No.1 Tahun 2015 yang menegaskan kembali bahwa pendanaan kegiatan pemilihan kepala daerah dibebankan pada APBD dan dapat didukung oleh APBN, dengan pengaturan lebih lanjut melalui Peraturan Menteri. UU No.10 Tahun 2016 inilah yang sampai saat ini menjadi dasar pelaksaan pemilihan kepala daerah.

Dengan melihat pada pelaksanaan pilkada serentak yang sudah dilaksanakan 2018 dan pilkada serentak 2020 serta rencana pelaksanaan pilkada serentak 2024, maka sudah seharusnya DPR dan Pemerintah mengkaji kembali pengaturan mengenai pendanaan Pilkada.

Ada beberapa alasan yang dapat dijadikan pertimbangan pendanaan pilkada melalui APBN.

Pertama, tidak terjadi keterlambatan penandatanganan NPHD karena anggaran terpusat di APBN dan dilakukan pembahasan sekaligus antara pemerintah pusat, DPR RI dan KPU RI sebagai penyelenggara Pilkada.  Pembahasan yang terpusat akan lebih efektif dan efisien, sehingga keterlambatan NPHD yang membuat keterlambatan pelaksanan tahapan pilkada tidak akan terjadi.

Baca Juga:  Dewan Prihatin, Anggaran Pendidikan Kota Bandung Turun

Kedua, adanya standarisasi biaya. Pendanaan yang terpusat melalui APBN akan membuat pelaksanaan pilkada lebih efisien dan efektif dikarenakan adanya asumsi besaran anggaran, honor, biaya logistik dan keperluan pilkada lainnya.

Selama ini pembahasan anggaran pilkada antara KPU Daerah dan Pemda seringkali mengalami kerumitan ketika membahas besaran anggaran yang dibutuhkan dan standar biaya yang menjadi acuan bersama penyusunan anggaran pilkada. Kekhususan pada daerah tertentu seperti kondisi geografis, indeks kemahalan harga, kepadatan penduduk dan lainnya dapat diakomodasi pada pembahasan secara nasional.

Ketiga, menghindari adanya duplikasi dan tumpang tindih anggaran. Anggaran rutin kegiatan KPU bersumber pada APBN sementara anggaran pilkada bersumberkan dari APBD. Kondisi ini memungkinkan terjadinya duplikasi anggaran yang akan menyebabkan pemborosan anggaran dan permasalahan hukum.

Keempat, pengalihan anggaran pilkada dari APBD kepada APBN, bisa menghindari berkurangnya belanja publik daerah. Dengan pendanaan APBN, daerah tetap dapat mengalokasikan belanja publiknya secara lebih maksimal.

Selama ini beberapa daerah melakukan strategi pencadangan (saving) setiap tahun untuk menganggarkan pelaksanaan pilkada, sehingga hal ini secara langsung akan mengurangi porsi belanja untuk publik.

Pendanaan Pilkada melalui APBN juga tidak akan memberatkan dan menganggu pendanaan lain, mengingat sumber pembiayaan APBN lebih luas dan meningkat cepat ketimbang APBD.

Kelima, mengurangi intervensi terhadap independensi KPUD pada proses penyusunan anggaran pilkada, KPU Daerah secara intensif harus melakukan komunikasi/lobi dengan pemda dan DPRD sehingga besaran anggaran yang diperlukan dapat disetujui. Komunikasi dan lobi tersebut akan memungkinkan terjadinya tekanan dan permintaan yang akan mempengaruhi independensi KPU Daerah.

Keenam, memudahkan proses pengawasan. Pendanaan pilkada melalui APBN juga memudahkan pengawasan yang terpusat terhadap perencanaan dan penggunaan anggaran pilkada setiap daerah sehingga peluang terjadinya korupsi dan pemborosan anggaran tidak terjadi.

Dengan melihat berbagai permasalahan diatas, maka Pemerintah dan DPR RI perlu kembali membahas dan merevisi UU No. 10 Tahun 2016 Pasal 166, sehingga pendanaan penyelenggaran Pilkada dibiayai secara terpusat melalui APBN.

Pembahasan anggaran Pilkada juga dilakukan secara terpusat antara Pemerintah, DPR RI dan KPU RI sebagai penyelenggara pelaksanaan Pilkada. Dengan pembiayaan Pilkada melalui APBN maka kita berharap pelaksanaan pilkada 2024 akan lebih baik dan bermanfaat bagi pengembangan kualitas demokrasi di Indonesia.

Pemerintah daerah dan DPRD menurut Undang – undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daeah, adalah satu kesatuan penyelenggara pemerintahan daerah untuk mengelola urusan publik sudah seharusnya juga dalam proses perekrutan pejabat publik tersebut maka dilakukan dalam proses yang sama dan menggunakan sumber anggaran yang sama.

Selama ini Pilkada diatur dengan UU 10 Tahun 2016 dan menggunakan APBD, sementara Pemilihan anggota DPRD Kab/kota dan Provinsi mengacu pada UU 7 tahun 2017 tentang Pemilihan umum dengan menggunakan APBN.

Maka salah satu catatan ke depan, sebaiknya dijadikan pertimbangan adalah menyatukan proses pemilihan itu dalam rezim pemilihan yang sama sehingga publik dapat sekaligus memilih kepala daerah dan para wakilnya di DPRD Kabupaten/ kota atau provinsi.

— Penulis adalah Anggota KPU Kabupaten Cirebon, Pemerhati Kepemiluan dan Demokrasi.